Rambler's Top100
Статьи ИКС № 1 2007
Юлий Анатольевич НИСНЕВИЧ  И.В. СЕЛИНА  01 января 2007

Статус естественной монополии – препятствие для развития традиционных операторов

Статус естественной монополии, установленный для традиционных операторов законом «О естественных монополиях», обусловливает прямой государственный контроль их деятельности и предусматривает безотказное предоставление услуг определенным группам пользователей и жесткое регулирование тарифов, разрешительный порядок совершения сделок и инвестиций, особый правовой режим создания, реорганизации и банкротства таких компаний, сложные процедуры проведения хозяйственных операций, дублирующую отчетность перед множеством регулирующих органов.  Все это существенно сковывает деятельность традиционных операторов связи и ставит их в неравные конкурентные условия с альтернативными фиксированными и сотовыми компаниями, а также с поставщиками новых телекоммуникационных услуг. По крайней мере, в европейском законодательстве в области электросвязи понятие «естественная монополия» не применяется.

Ю.А. НисневичИ.В. Селина
Введение в нашей стране в середине 90-х годов института естественных монополий было обусловлено экономической нестабильностью, резким падением жизненного уровня и нарастающим социальным расслоением и было ориентировано на краткосрочные интересы. В тот период практически всю инфраструктуру электросвязи составляли проводные линии, и традиционные операторы, созданные на базе единого государственного оператора связи, действительно занимали монопольное положение в отсутствие реальных альтернатив. Принятие Федерального закона № 147 от 17.08.95 «О естественных монополиях» стало действенной мерой смягчения ситуации, в том числе в сфере социально значимых услуг телефонной связи.

Однако за прошедшие годы ситуация на этом рынке кардинально изменилась. Нарастает конкуренция мобильной связи, активно внедряются новые услуги на базе современных технологий, действуют альтернативные операторы фиксированной связи, существенно снижены барьеры для входа на рынок новых операторов. Рынок услуг электросвязи представляет собой в значительной мере конкурентную среду. Поэтому сдерживание экономически оправданного перехода сферы услуг фиксированной связи от состояния естественной монополии к конкурентному рынку не только противоречит закону «О естественных монополиях» (статья 4), но и создает препятствие для развития традиционных операторов связи в условиях рыночной конкуренции (см. «ИКС» № 1'2006, с. 2).

О наличии естественной монополии можно говорить только в том случае, если на этом рынке отсутствует конкуренция, услуги не могут быть заменены никакими другими и изменение цены на них не влияет на спрос. Из Постановления Правительства РФ № 637 от 24.10.05 «О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи» следует, что правовой статус естественной монополии может быть установлен для операторов, которые оказывают услуги междугородной и местной телефонной связи по проводным линиям связи, а также создают абонентскую линию и подключают с ее помощью пользовательское оборудование к узлу местной фиксированной телефонной сети.

Однако закон «О естественных монополиях» не устанавливает понятия «услуги общедоступной электросвязи», а базовый для телекоммуникаций закон «О связи» дает лишь самое общее определение услуг электросвязи (статья 2).

Реестр субъектов естественных монополий

В соответствии с законом «О естественных монополиях» органы регулирования ведут Реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется госрегулирование и контроль (статья 10), и принимают решения о включении в этот реестр (либо исключении из него) конкретных хозяйствующих субъектов (статья 11). То есть правовой статус естественной монополии придается оператору фиксированной связи по решению регулирующих органов путем внесения сведений о нем в указанный реестр.

Полномочия по формированию и ведению реестра возложены на Федеральную службу по тарифам (ФСТ), приказом которой № 59 от 26.08.04 утверждено Временное положение о реестре. В частности, в единую информационную базу вносятся сведения о субъектах естественных монополий и их хозяйственной деятельности, а при прекращении ими деятельности в сферах, отнесенных к естественным монополиям, эти субъекты исключаются из реестра. И включение, и исключение осуществляется решением ФСТ на основании анализа работы компании в условиях естественной монополии, а также анализа информации об осуществлении (прекращении) ею деятельности в сферах, отнесенных к естественным монополиям. Процедура исключения из реестра по запросу самого субъекта четко не определена и реально возможна только в случаях, когда он прекратил свою деятельность в сфере, отнесенной к естественным монополиям, или когда осуществляемый им вид деятельности исключен из этой сферы.

Анализ деятельности субъектов естественной монополии, в первую очередь в части ведения реестра, должен проводиться в пределах соответствующих товарных рынков. Критерии определения товарного рынка и его границ – ключевые условия для оценки конкуренции в области электросвязи, определения операторов, занимающих монопольное или иное исключительное положение на рынке услуг связи, а также подлежащих включению и исключению из Реестра субъектов естественных монополий.

Понятие «товарный рынок» установлено еще Законом РСФСР № 948-I от 22.03.91 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а процедура его оценки – Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках (Приказ Госкомитета по антимонопольной политике РФ № 169 от 20.12.96). Решение этих задач относится к компетенции регулирующего органа в области антимонопольного законодательства, которым в настоящее время является Федеральная служба по антимонопольной политике и предпринимательству (ФАС).

Однако обязанность проведения анализа товарных рынков, его периодичность и процедура законодательно не установлены. Нет и официальной информации о том, что анализ товарных рынков проводился или проводится. Таким образом, традиционные операторы включены в Реестр субъектов естественных монополий на основании данных десятилетней давности.

Госрегулирование

Для того чтобы обоснованно снять с традиционных операторов связи статус естественной монополии, объективно тормозящий развитие компаний, и использовать методы государственного регулирования их деятельности, адекватные реальной ситуации, необходим комплексный анализ и оценка всех товарных рынков в сфере услуг электросвязи.

Закон «О естественных монополиях» не ставит целью развитие конкуренции, ограничение и пресечение монополистической деятельности, так как соперничество в сферах естественных монополий малоэффективно, что непосредственно следует из сути этого понятия. Статья 6 закона предусматривает прямое вмешательство государства и жесткое регулирование деятельности естественных монополий путем прямого ценового регулирования (установление цен/тарифов или их предельного уровня) либо определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. В случаях, когда субъект естественных монополий не имеет возможности удовлетворить их потребности в услугах в полном объеме, устанавливается минимальный уровень обеспечения услугами потребителей с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Прямое ценовое регулирование – основа существующего госрегулирования деятельности операторов, имеющих статус естественной монополии. Сегодня такое регулирование осуществляется даже не по методу предельного ценообразования (который обеспечивает определенную гибкость тарифной политики), а путем установления фиксированных тарифов конкретному оператору связи по методу экономически обоснованных затрат. При использовании этого метода регулирования тарифов оператор связи объективно заинтересован в повышении своих издержек, а не в их снижении в интересах потребителя. Жесткое ценовое регулирование не позволяет создать долгосрочные экономические стимулы частным инвесторам для привлечения средств в сектора фиксированной связи, так как не может гарантированно обеспечить возврат вложений и экономически приемлемый уровень доходности инвестиционного капитала. Ценовое регулирование как основа государственного регулирования в сфере услуг связи представляет собой комплексную, многоаспектную проблему, которая сохраняет свою актуальность в условиях развитого конкурентного рынка и потому требует детального рассмотрения.

В соответствии с методом определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, статья 551 ФЗ № 94 от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает, что оператор связи не вправе отказаться от возложенной на него Правительством РФ обязанности по оказанию услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка на условиях государственного контракта, установленных заказчиком. Это положение в части требований к выполнению оператором связи госконтракта дополнено законом «О связи» (статьи 21, 511) и в новой редакции вступает в силу с 1 января 2007 г. Кроме того, рядом федеральных законов установлены категории пользователей услуг связи, которые имеют льготы по их оплате.

Затраты операторов связи на обслуживание льготных категорий пользователей должно возмещать государство, но оно не спешит это делать и на сегодняшний день долги государства традиционным операторам связи составляют миллиарды рублей.

Госконтроль

Статус субъекта естественной монополии влечет за собой применение в отношении традиционных операторов связи не только методов прямого государственного регулирования. В соответствии со статьей 7 закона «О естественных монополиях» также подлежат государственному контролю следующие действия естественных монополистов:
  • любые сделки по приобретению права собственности или права пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии;
  • инвестиции в производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если инвестиции составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии;
  • продажа, сдача в аренду или иная сделка, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии.
Для совершения перечисленных действий компания-монополист обязана представить в регулирующий орган ходатайство о своем согласии и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Регулирующий орган со своей стороны вправе отклонить ходатайство, если заявленные действия могут привести к ущемлению интересов потребителей, сдерживанию перехода рынка от естественной монополии к состоянию конкуренции, а также в случае некомплекта документов либо недостоверности содержащейся в них информации.

Кроме того, при приобретении свыше 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли) уставного капитала монополиста, покупатель обязан уведомить об этом соответствующий орган регулирования в 30-дневный срок со дня совершения сделки. То же обязан сделать и оператор-монополист, который приобретает акции в уставном капитале хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему свыше 10% общего количества голосов.

Правовые барьеры развития

Правовой статус естественной монополии налагает на субъекта широкий круг обязанностей:
  • получение согласия регулирующего органа на совершение сделок и инвестиции, требующие госконтроля;
  • уведомление регулирующего органа о приобретении более 10% акций (долей) в уставном капитале монополиста;
  • предоставление доступа на товарные рынки и производство (реализацию) товаров (услуг), в отношении которых применяется регулирование, на недискриминационных условиях;
  • представление органу регулирования текущих отчетов о своей деятельности в порядке и сроки, установленные этим органом;
  • представление органу регулирования проектов планов капитальных вложений;
  • при наличии возможностей заключение договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров (услуг), в отношении которых применяется регулирование;
  • предоставление по требованию органов регулирования достоверных документов, объяснений в письменной и устной форме, иной информации, необходимой для выполнения этими органами своих функций;
  • возмещение убытков другому хозяйствующему субъекту в случаях, причиненных действиями (бездействием) субъекта естественной монополии, нарушающими закон (в том числе от завышения цены/тарифа);
  • исполнение решений (предписаний) органов регулирования в предусмотренный срок, но не позднее 30 дней со дня их получения.
В случае нарушений данного закона монополист обязан в установленный срок устранить их последствия; восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании); отменить или изменить акт, не соответствующий закону; заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию; внести изменения в договор с потребителем; уплатить штраф; возместить причиненные убытки; перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения закона.

Выполнение всех этих требований существенным образом ограничивает деятельность и сдерживает развитие традиционных операторов связи, признанных монополистами.

Барьеры создаются и другими законами. Так, ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает также, что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику), возможно в случае, если поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий (статья 551). Согласно статье 15 ФЗ № 208 от 26.12.95 «Об акционерных обществах» особенности реорганизации общества – субъекта естественной монополии, более 25% акций которого закреплены в федеральной собственности, определяются федеральным законом, устанавливающим основания и порядок реорганизации такого общества.

Кроме того, ФЗ № 127 от 26.10.02 «О несостоятельности (банкротстве)» вводит особый порядок банкротства субъектов естественных монополий (§6). Так, арбитражный суд может не признать банкротом должника-субъекта естественной монополии в том случае, если признаны недействительными акты госвласти в части утверждения цен (тарифов) на товары (работы, услуги), производимые и (или) реализуемые в условиях естественной монополии. Фактически признается возможность существенного ухудшения платежеспособности естественного монополиста вследствие прямого ценового госрегулирования в случае некорректного экономического обоснования.

При проведении процедуры банкротства в качестве обязательного условия договора купли-продажи имущества компании-монополиста, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, устанавливается ряд дополнительных условий. Такое имущество выставляется на торги единым лотом. При его продаже путем проведения конкурса уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, являющийся участником дела о банкротстве, заключает с покупателем соглашение об исполнении условий конкурса. Обязательными условиями являются:
  • согласие принять на себя обязательства должника по договорам поставки товаров (работ, услуг) – предмета регулирования законодательства о естественных монополиях;
  • принятие обязательств по обеспечению доступности производимого и (или) реализуемого товара (работ, услуг) для потребителей;
  • наличие лицензии на соответствующий вид деятельности должника, если она подлежит лицензированию.
При продаже имущества, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, государство, субъекты и муниципальные образования имеют право преимущественного приобретения, а также приостановки продажи имущества в ходе внешнего управления на срок до трех месяцев для выработки предложений о восстановлении платежеспособности монополиста.

Негативное влияние на хозяйственную деятельность монополистов окажет также новый ФЗ № 135 от 26.07.06 «О защите конкуренции». Согласно статье 4 положение субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, является доминирующим. Поэтому на него распространяются все ограничения, налагаемые законом на деятельность хозяйствующих субъектов, занимающих такое положение. В частности, нормы, которые запрещают действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (статья 5).

На операторов-монополистов будут распространяться положения о необходимости (статья 25) и порядке (статья 26) получения предварительного согласия антимонопольного органана осуществление слияния, присоединения и создания коммерческих организаций, а также на приобретение лицом (группой лиц) акций с правом голоса в уставном капитале акционерного общества и долей в уставном капитале другого хозяйственного общества в случаях, определенных законом. Закон также устанавливает, что суд по иску антимонопольного органа вправе принять решение о принудительном разделении коммерческой организации, занимающей доминирующее положение на товарном рынке, либо о выделении из ее состава одной или нескольких организаций в случае систематического осуществления монополистической деятельности (статья 27).

Но наиболее существенные проблемы в хозяйственной деятельности создаст положение статьи 13: субъекты естественных монополий должны осуществлять отбор финансовых организаций для предоставления им практически всех финансовых услуг путем проведения открытого конкурса или аукциона. В перечень включены услуги кредитных организаций по привлечению средств юридических лиц во вклады, по открытию и ведению банковских счетов юридических лиц, по инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовому обслуживанию юридических лиц, по выдаче банковских гарантий; услуги на рынке ценных бумаг; лизинговые услуги; услуги по страхованию имущества, личному страхованию, по договорам коллективного страхования (в том числе медицинского), по негосударственному пенсионному страхованию и страхованию ответственности.

Признаки естественной монополии
  • Эффективность деятельности субъектов естественных монополий в условиях отсутствия конкуренции (благодаря существенной экономии на масштабах производства и высоким условно-постоянным издержкам).
  • Высокие барьеры входа на рынок, обусловленные трудно окупаемыми фиксированными инвестициями в строительство параллельной системы, дублирующей функции основной.
  • Низкая эластичность спроса, связанная с тем, что спрос на продукты (услуги) субъектов естественных монополий в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды продукции, поскольку их невозможно заменить другими товарами.
  • Сетевой характер рынка (наличие целостной системы сетей, посредством которых осуществляется оказание услуг, в том числе организованной сети, требующей диспетчеризации из единого центра в реальном масштабе времени).


*Под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (Федеральный закон № 147 от 17.08.95 «О естественных монополиях», ст. 3).
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!