• Новости
• Блоги
• Аналитика
• Новости компаний
• В СНГ и в мире
• Анонсы

Прокрустово ложе закона, или Создание ЦОДов для госсектора

Строительство дата-центров для государственных заказчиков имеет столько особенностей, что эти ЦОДы вполне можно отнести к особой категории – «госЦОДов».

Что мы называем госЦОДом

По сложившейся в России и за рубежом традиции дата-центры по их основному назначению подразделяются на корпоративные и коммерческие.

Корпоративный ЦОД – это объект, используемый для собственных нужд владельца. В нем размещается главным образом оборудование вычислительных систем корпоративной сети либо аффилированных с компанией-владельцем организаций. При создании корпоративного ЦОДа учитываются специфические требования владельца к уровню надежности и безопасности, а также характеристики запланированного к установке серверного и телекоммуникационного оборудования. Подобные дата-центры не предназначены для предоставления услуг внешним организациям без дополнительных подготовительных и адаптационных мероприятий.

Коммерческий ЦОД – это объект, на площадке которого размещается оборудование сторонних организаций, услуги им предоставляются в рамках классической модели аутсорсинга – дата-центр как услуга. При его строительстве учитывают тенденции спроса на подобный тип услуг и динамику развития технологий вычислительных систем в среднесрочной перспективе. Владельцу коммерческого ЦОДа также приходится решать, в каком сегменте рынка он будет предоставлять свои услуги, и затем, опираясь на маркетинговую стратегию продаж, прогноз для выбранного сегмента рынка и общие тенденции развития серверного оборудования, определяться с требованиями к уровню надежности и безопасности будущей площадки, требованиями к комплексу инженерно-технических систем ЦОДа.

В последнее время все активнее развивается еще одно направление – строительство ЦОДов, где заказчиком выступают государственные организации, компании госсектора. Если следовать приведенным выше определениям, то очевидно, что дата-центры государственных организаций следует отнести к классу корпоративных в силу того, что основное их назначение – обеспечивать внутренние, корпоративные потребности в размещении и функционировании оборудования собственных вычислительных систем или систем подведомственных организаций.

Несмотря на то что ЦОДы госсектора несут на себе «родовые метки» класса корпоративных дата-центров, у них есть и определенная специфика, проявляющаяся в первую очередь на стадиях создания. Мы склонны рассматривать такие объекты как третий класс – государственные ЦОДы (госЦОДы). Здесь мы обсудим специфические отличия госЦОДов от классических коммерческих и корпоративных дата-центров с точки зрения процесса их создания; вопросы эксплуатации мы рассматривать не будем.

О специфике госЦОДов в целом

Для того, чтобы «поймать», почувствовать специфику госЦОДов, было бы правильно провести их сравнение с двумя названными выше типами дата-центров. Впрочем, сравнение с коммерческим дата-центром представляется нам бесперспективным в силу несоответствия задач, поэтому мы будем сравнивать ЦОД классического корпоративного типа с определенным нами типом «госЦОД».

Основные различия в создании государственных и корпоративных дата-центров сведены в таблицу, отдельные пункты которой мы затем рассмотрим более подробно.

Процессы подготовки

Цели и задачи

Существует масса причин, в силу которых компания вступает на путь создания собственного дата-центра, отказываясь от сторонних площадок. Это и повышенные требования к безопасности информации, специфические требования к надежности и безотказности работы, которые коммерческие ЦОДы зачастую не могут обеспечить, отсутствие на рынке требуемых объемов и мощностей дата-центров.

К государственным ЦОДам как объектам инфраструктуры могут предъявляться дополнительные требования, связанные с тем, что хранящаяся и обрабатываемая в них информация большей частью подпадает под действие закона №152-ФЗ «О персональных данных». Почти всегда возникают ограничения, вызванные фактом наличия в ИС госЦОДов информации, составляющей государственную тайну. В таких случаях государственные дата-центры в полной мере демонстрируют специфику как процедур отбора поставщиков и проведения работ по проектированию и строительству, так и решений, реализующих требования к техническим параметрам подобных объектов.

Когда развитие ведомственных ИТ-систем заходит в тупик либо, наоборот, под проект требуется установка нового технологического оборудования, тогда и всплывает уже не новая, но все еще модная в государственных структурах идея строительства собственного дата-центра. Сложно спорить с тем, что запуск проекта создания ЦОДа – заметное событие, привлекающее внимание и позволяющее госорганизации выделиться среди тех, у которых нет собственного полноценного дата-центра (порой в этом и кроется причина принятия решения о строительстве, без оглядки на экономическую целесообразность всей затеи).

Нередко при создании государственного дата-центра появляется еще одна задача – «освоение» дополнительного финансирования, выделенного государственной структуре в рамках строительства. Дополнительные задачи могут ставиться независимо от наличия утвержденного технического задания или содержания работ, что добавляет определенные риски при реализации таких проектов.

Финансирование

Вне зависимости от масштабов ЦОДа для государственных органов схема финансирования его строительства подразумевает ряд дополнительных активностей со стороны генерального проектировщика и генерального подрядчика во исполнение закона №94-ФЗ* и иных обязательных законодательных актов.

В число дополнительных действий входит обязательное проектирование любого объекта строительства согласно Постановлению правительства РФ «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» №87. В частности, требуется составление сметной документации по нормам федеральных единичных расценок и территориальных единичных расценок в строительстве, а также строгое исполнение работ в соответствии с данными сметными нормами. Ограничения связаны с тем, что источником финансирования является государственный бюджет и все платежи проходят через Федеральное казначейство.

Стоит отметить, что к безусловной специфике любого рода проектов в государственных органах (не только строительства дата-центров) относятся неизбежные аудиторские проверки Счетной палаты РФ. Этот фактор заставляет государственного заказчика каждый свой шаг сверять с будущими проверками: и выбор решений, и его обоснование, и сметные расчеты, и все остальное, что связано с созданием госЦОДа.

Как правило, финансирование проекта или его этапа привязано к бюджету конкретного года и обязательно к исполнению в точности в том объеме, который был запланирован. Это приводит к формированию финансовой документации именно на указанный объем, но никак не на фактически выполненный, что может внести дополнительные риски перерасхода бюджета и невыполнения запланированного объема работ в указанные сроки.

Еще один фактор может негативно повлиять на успешность проекта строительства ЦОДа. К сожалению, этот фактор – прямое следствие №94-ФЗ, а конкретнее – невозможности указать конкретные марки и модели инженерно-технологического оборудования в проектно-сметной документации. Федеральный закон требует в обязательном порядке добавлять в выставляемую на конкурс проектную документацию (в составе конкурсной документации) фразу «или аналоги» по каждой позиции спецификаций, в которых указана марка или производитель оборудования.

С одной стороны, это улучшает конкурентную среду и позволяет допустить к конкурсу поставщиков услуг, независимо от «резервирования» цен на заложенное проектировщиком оборудование. Но, с другой стороны, эта фраза развязывает руки недобросовестным подрядчикам – участникам конкурса, готовым заменить запроектированное оборудование на менее качественные аналоги в ущерб качеству объекта в целом.

В такой ситуации возникают неизбежные коллизии между ответственностью проектировщика за свои решения, прошедшие согласования и госэкспертизу, и предложениями конкурсантов, ответственность которых за замену номенклатуры оборудования и ее влияние на параметры функционирования ЦОДа весьма сложно зафиксировать.

Единственный способ хоть как-то уменьшить влияние этой ситуации на конечный результат  – ввести дополнительную ответственность как проектировщика, так и генерального подрядчика за проведение приемосдаточных испытаний и мероприятий по вводу в эксплуатацию по заранее разработанным и согласованным с заказчиком методике и программе.

Конкурсные процедуры

Внедрение инструмента электронных площадок для проведения аукционов на право заключения государственных контрактов, по мнению инициаторов данной идеи, должно было повысить прозрачность госзакупок и их эффективность при одновременной оптимизации цены. В реальной жизни данный механизм зачастую работает не совсем корректно. Например, заказчики с целью скрыть конкурс от «посторонних» глаз намеренно вносят ошибки в его наименование (скажем, заменяя русские буквы в ключевых поисковых словах «ЦОД», «инженерные», «кондиционирование», «серверное» на латинские символы, сходные по написанию) либо вовсе маскируют суть работ так, что сложно догадаться, о чем идет речь. Подобные махинации резко ограничивают круг претендентов на выполнение работ, так как компании, не знающие о конкурсе, не смогут его случайно обнаружить. Подобные уловки неоднократно становились предметом общественных обсуждений и внимания правоохранительных органов, и тем не менее нельзя утверждать, что эта порочная практика искоренена.

Есть и обратная сторона медали, закрывающая добросовестным подрядным организациям возможность участвовать в конкурсе и ставящая под угрозу срыва строительство в целом. На рынке присутствует масса поставщиков, стремящихся выиграть аукцион любыми средствами: они «ломают» аукционы, опуская цены ниже себестоимости, а потом стараются уменьшить свои затраты путем снижения качества поставляемого оборудования и материалов, выполняемых работ. Проблема рейдерства**, безусловно, присуща не только государственным, но и коммерческим конкурсам. Но в случае государственных торгов (в основном аукционов) рейдер может значительно затянуть сроки завершения конкурсных процедур и объявления победителя, что, в свою очередь, сказывается на темпах и сроках строительства.

Стоит отметить, что технологии электронных торгов и электронных торговых площадок, типичные для государственных конкурсов, практически не используются для конкурсов в коммерческом секторе. Размещение объявлений об аукционах и конкурсах на корпоративных веб-сайтах коммерческих организаций является скорее информационной составляющей процедуры. Как правило, в таких случаях предполагаемым участникам заранее сообщают о предстоящих конкурсах напрямую.

Подрядчики

Сравнивая перечни исполнителей, привлекаемых к проектированию и строительству дата-центров в корпоративном и государственном секторе, нельзя не заметить, что они различаются: в подавляющем большинстве государственных проектов привлекаются организации-подрядчики, неизвестные экспертному сообществу отрасли цодостроения. Как правило, это крупные государственные или окологосударственные образования, демонстрирующие участие в масштабных строительных контрактах в интересах госструктур – но, к большому сожалению, не имеющие достаточного опыта проектирования и строительства именно дата-центров. В лучшем случае за спиной этих образований работают компании, хоть как-то представляющие себе суть и специфику объекта. В худшем – мы получаем полуфабрикат, который приходится итерационно приводить к рабочему состоянию.

В этом кроется серьезная проблема для государственных заказчиков. Привлеченные к проектам строительства госЦОДов известные и не очень строительные компании, слабо знакомые со спецификой дата-центров, допускают грубые ошибки в проектировании, не справляются со сроками строительства, нарушают правила и условия (а также очередность) проведения работ и в итоге передают госзаказчику объекты более низкого качества за более высокую цену.

Проблема могла бы быть разрешена за счет привлечения к процессу создания госЦОДа компании – независимого консультанта, которая подготовила бы требования к проектированию, оказала поддержку конкурсным процедурам, взяла бы на себя экспертное сопровождение процессов проектирования и реализации проектных решений. Но такая агентская схема слабо реализуется в условиях действующего законодательства. Выбор агента – отдельный конкурс, а значит, дополнительное время и усилия, на что государственные структуры не идут.

Отдельного упоминания заслуживает тот факт, что в силу ряда требований по безопасности и гостайне, предъявляемых к отдельным госЦОДам, к проектированию и строительству таких объектов не могут быть допущены иностранные компании.

Контрактование и старт работ

Сроки строительства ЦОДа в госсекторе также несколько отличаются от типичных для корпоративных объектов. В частности, большой проблемой для исполнителя могут стать чрезвычайно сжатые сроки создания объекта, ограниченные временем действия государственного контракта. Финансирование не очень крупных объектов чаще всего планируется в пределах года, и завершение строительства, невзирая на дату начала действия контракта, обычно привязывают к концу календарного года, когда традиционно происходит закрытие госконтрактов и выделение окончательного финансирования.

Поскольку не всегда существует физическая возможность довести до конца строительные работы в указанный в госконтракте период и по итогам выполненных работ без существенных проблем получить оставшиеся платежи, подрядные организации по договоренности с заказчиком идут на любые ухищрения для закрытия контракта в установленные сроки. Например, подрядчики начинают закупку оборудования и строительно-монтажные работы до заключения госконтракта, порой и до подведения итогов конкурса, а документальное закрытие строительно-монтажных работ подчас проводится до их фактического окончания. Не все эти способы легальны, но порой структура государственных конкурсов и этапность их финансирования не оставляет сторонам контракта другого выбора.

Жесткие, порой нереальные сроки исполнения обязательств по государственному контракту создают проблемы обеим сторонам: заказчику и исполнителю. В первую очередь это касается освоения финансирования на отчетные периоды. Нередки случаи, когда госзаказчику для того, чтобы не потерять бюджетные ассигнования текущего года, приходится прибегать к практике выплаты авансов и упреждающего актирования закрытия работ, что нередко находится на грани закона.

Реальный срок подписания контракта может значительно превысить срок, указанный в конкурсной документации, но, как показывает практика, госзаказчик не стремится к тому, чтобы передвинуть соответственно и срок завершения контракта. Либо срок упирается в конец финансового года, либо заказчику это в принципе не интересно. В свою очередь, подрядная организация, не выполнившая контракт в срок, может заполучить проблемы с финансированием либо попасть в реестр недобросовестных поставщиков – государственный «черный список», который ведется Федеральной антимонопольной службой (ФАС). Оба варианта абсолютно неприемлемы для компаний, и опять-таки это провоцирует как заказчика, так и поставщика на совершение противозаконных действий.

Стоит отметить, что у корпоративных заказчиков широко распространена практика подготовки гарантийных писем, которые позволяют приступить к проектированию или строительству еще до подписания контракта или начала финансирования. В случае государственного заказчика такая форма гарантирования почти невозможна, и получается, что подрядчик вынужден начинать работы на свой страх и риск.

Проектирование и строительство

В целом перечень и последовательность этапов создания ЦОДа для государственного и корпоративного сектора существенно не различаются. В обоих секторах изначально формулируется идея создания объекта, определяются его основные технические параметры и функциональные требования, составляется техническое задание, разрабатывается проектная документация и выполняется процедура строительства ЦОДа.

Проектные работы

Нередки случаи, когда этап проектирования  и этап реализации могут быть разнесены в различные государственные контракты, а значит, строительство может начаться лишь после закрытия контракта на проектирование и выделения финансирования. В таких ситуациях неизбежен ряд проблем.

Зачастую в рамках контракта на проектирование госЦОДа в конкурсной документации значится, что всю исходную информацию для проектирования, в том числе технические условия на подключения, подрядчику обязан предоставить заказчик. Но на практике это почти фантастическая, нереальная ситуация, и подрядчик, дабы не сорвать контракт и не испортить отношения с заказчиком, вынужден собирать эту информацию самостоятельно, теряя время и отвлекая собственные ресурсы, снижая свою прибыль.

Добавим еще, что в большинстве государственных организаций подобная информация, вполне вероятно, будет почти полностью отсутствовать. Может не быть ни проектной документации на существующие инженерные системы, ни разрешительных документов, ни достоверной информации о нагрузочной способности перекрытий, а в итоге сбор информации выливается для поставщика в полноценное обследование, которое не было учтено в цене государственного контракта. Естественно, подрядчику приходится все эти работы проводить самостоятельно и в качестве «жеста доброй воли», надеясь только, что эти послабления с его стороны сделают госзаказчика более лояльным к будущим «прегрешениям» и возможным формальным нарушениям условий контракта.

Возможны задержки сроков реальной подготовки проектной документации, что в конечном счете влияет на сроки начала и окончания строительных работ: второй, строительный контракт подписан и действует, а генпроектировщик еще не может сдать финальную версию проектной документации.

Не всегда проектная документация профессиональна и полна. Заказчик может не предоставить доступ к помещению, в котором должен быть построен дата-центр, поэтому претенденты вынуждены готовить свои предложения на конкурс, основываясь исключительно на проектных решениях (в том числе ошибочных, некачественных и т.д.). Существенные ошибки, допущенные при подготовке проектно-сметной документации, могут заметно изменить сметную стоимость. Отсутствие полноценной проектной документации на создаваемую систему или полноценного доступа к ней, при невозможности изменять цену госконтракта, влечет за собой рост затрат на реализацию, увеличение сроков, недовольство заказчика.

Казалось бы, технические решения для таких объектов инфраструктуры, как дата-центры, слабо зависят от организационно-правовой формы заказчика: коммерческой или государственной. Вместе с тем стоит отметить, что все-таки есть одна особенность, характерная для подготовки технических решений госЦОДов: более широкий диапазон применяемых технических решений как следствие меньшей зависимости от сроков их окупаемости.

Поскольку организации корпоративного сектора в большей степени ориентированы на окупаемость объекта, целесообразность и экономическую эффективность тех или иных технических решений, то и спектр применяемых решений относительно невелик. Государственные заказчики в большинстве своем мыслят и мечтают в рамках выделенных бюджетов. И если обоснование и «выбивание» финансирования удается в полной мере, то они могут позволить себе реализовать в ЦОДах любые фантазии, в том числе новейшие и не всегда апробированные технологии и системы или завышение уровня надежности (например, Tier IV, когда и Tier III хватает с избытком).

Экспертиза проектно-сметной документации

Исключением из традиционной схемы процесса создания дата-центров в случае госЦОДов является обязательный этап государственной экспертизы проектно-сметной документации на строительство. Если для объектов, создаваемых без участия средств госбюджета, отдельная экспертиза сметной документации необязательна, то в случае госЦОДов, не имея заключения госэкспертизы по сметной стоимости объекта, госструктуры даже не могут объявить конкурс на выбор генерального подрядчика.

Строительные работы

Поскольку заказчик имеет существенное влияние на поставщика и по своему усмотрению может менять объемы работ, особенно в рамках контракта на проектирование, то нередко складывается ситуация, когда заказчик требует выполнения дополнительных разделов проектной документации согласно Постановлению правительства РФ  №87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Эти разделы входят в общий перечень разделов проектной документации, но не во всех случаях они необходимы и обязательны. Например, если небольшой ЦОД создается в рамках существующего здания без изменения объемов и вмешательства в конструкцию здания, данные работы можно трактовать как проведение ремонта. Это не требует подготовки таких разделов документации, как ПОС (проект организации строительства), и некоторых других, но заказчик, шантажируя проектировщика непринятием работ, может заставить его подготовить данный раздел, хотя он не был прописан в задании на проектирование, а это повлечет за собой дополнительные временные и финансовые затраты. В частности, такая ситуация может вызываться неточностями в трактовке и терминологии строительного законодательства, когда можно по-разному трактовать понятия «модернизация», «ремонт», «капитальный ремонт» и «капитальное строительство».

Случается, что затягиваются сроки принятия решения по согласованию проектной документации и оперативных решений в ходе строительства. И снова заказчик крайне неохотно идет на подписание дополнительных соглашений об изменении сроков контракта, а задержки ложатся на плечи исполнителя. Особенно часто это происходит, когда держателем госконтракта и непосредственным заказчиком проектирования или строительства являются разные подразделения одного ведомства, а порой и разные организации. Острое нежелание российских чиновников брать на себя ответственность за принятие решений, особенно тех, которые могут поставить под угрозу их работу в государственной структуре, выливается для исполнителя в месяцы бездействия.

Стоит отметить, что в проектах строительства госЦОДов в какой-то степени снижена нагрузка на строительного подрядчика со стороны контролирующих и надзирающих государственных служб. Отчасти это продиктовано осознанием принадлежности к государственному сектору, отчасти тем, что объекты госЦОДов нередко размещены на закрытых территориях, недоступных для надзора.

Изменения в проекте и смете в ходе строительства

Нередко на стадии строительства возникает необходимость увеличить сметную стоимость работ. В подав-ляющем большинстве случаев это результат некачественного проектирования, когда отсутствие практики и профессионализма не позволяет учесть все нюансы ЦОДа как сложного объекта инженерно-технической инфраструктуры. В редких случаях причиной бывают внешние обстоятельства.

Согласование дополнительных работ в контрактах, выполняемых за счет средств госбюджета, также крайне затруднительно. Средства из бюджета выделяются под обоснованные сметами объемы, а отступление от согласованных государственной экспертизой смет попадает под статью нецелевого использования. И даже когда в результате детального обследования объекта выясняется, что не учтен, например, демонтаж скрытых в стенах коммуникаций или другие объективные, но неявные работы, задача получения дополнительного финансирования труднореализуема. Это потребует повторного прохождения государственной экспертизы, а следовательно, приведет к автоматическому сдвигу (срыву) сроков выполнения проекта.

Задача получения дополнительного финансирования в случае корпоративных дата-центров также непроста, но вполне решаема, если дополнительные работы вызваны объективными причинами и имеют обоснование.

Приемка работ и ввод в эксплуатацию

Ставшее традиционным отсутствие полноценной и единой службы эксплуатации ЦОДа на стороне госзаказчика приводит к затягиванию этапа приемки у подрядчика выполненных работ и передачи объекта в эксплуатацию. Если служба эксплуатации не готова, то нередко приемка тормозится до появления официально назначенных ответственных за эксплуатацию.

Часто разрозненные подразделения в службе главного инженера (или аналогичной службе), как правило, отвечающие каждое за свой фронт работ, предъявляют при сдаче свои специфические требования, не понимая всей специфики ЦОДа не только как строительного объекта, но и комплексного, сложного объекта ИТ-инфраструктуры.

Корпоративные заказчики, со своей стороны, отчетливо понимают, что дата-центр – это инструмент повышения их конкурентоспособности, а порой и основа жизнедеятельности, и стараются максимально в рамках своих компетенций организовать эффективную процедуру эксплуатации объекта до окончания работ по созданию ЦОДа. В этом различие в подходе между ними и государственными организациями.

Особая категория рисков при работе по госконтракту – высокая степень незащищенности прав поставщика услуг. Государственный заказчик может легко управлять подрядчиком, отказываясь подписывать акты выполнения работ и настаивая на получении дополнительных услуг, сверх оговоренных в проектно-сметной документации и в условиях контракта. Отказ подрядчика выполнять такого рода «просьбы» чреват проблемами в настоящем и будущем. Практически отсутствующая история судебных процессов, в которых ответчиком выступали бы государственные организации, тому подтверждение. Инициация такого процесса – «смерть» для подрядчика: скорее всего, он больше никогда не сможет выиграть конкурс и получить государственный заказ.

Заключение

Перечисленные в статье особенности создания дата-центров в государственном секторе основаны на опыте и практике авторов и не претендуют на абсолютную истину. Мы допускаем, что не «все кошки одинаково черны ночью» – есть и еще будут примеры беспроблемных проектов создания ЦОДа для государственных нужд, лишенные большей части (но, увы, не всех) описанных недостатков. Но пока что специфика общей картины строительства госЦОДов нам представляется именно такой.

Подводя итоги поиска общего и специфичного в проектах создания госЦОДов, еще раз отметим, что основные причины описанной выше специфики связаны с тремя главными факторами:

• несовершенной системой закупок для государственных нужд;
• процедурами финансирования проектов за счет бюджетных средств;
• общими принципами функционирования государственной бюрократической машины.

Организационные модели таких проектов – с их скрытыми, неявными влияниями на принятие и утверждение решений – добавляют в и без того стохастический процесс дополнительные финансовые риски, которые, очевидно, ложатся дополнительным бременем на бюджет. С другой стороны, прозрачные и четко детерминированные модели, к примеру, с включением независимых и заинтересованных в конечном результате экспертов, могут добавить таким проектам эффективности.  

_________________________________________________
* Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.07.2005, действующая редакция от 01.01.2013). Документ утрачивает силу с 01.01.2014 в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

**Если следовать классическому определению рейдерства, то оно означает недружественное поглощение предприятия против воли владельцев. В последние годы это понятие значительно расширилось и, по нашему мнению, стало универсальным, в том числе для описанных действий.