Rambler's Top100
Статьи ИКС № 9 2006
Владимир ДРОЖЖИНОВ  01 сентября 2006

Концепция региональной информатизации, или Какое общество мы строим?

Идеологическая гонка

Последние полгода заинтересованные наблюдатели были свидетелями идеологической гонки двух ведущих ведомств, определяющих на конкурентной основе развитие информатизации федеральных и региональных органов госвласти России. Только что рабочая группа Мининформсвязи под руководством О.В. Бяхова по заказу Совбеза РФ разработала проект «Стратегии развития информационного общества в России» (www.scrf.gov.ru). Как сказал представитель Совбеза на обсуждении стратегии 6 июля с.г. в Комиссии Ассоциации юристов России по правовой информации и информатизации, Президент РФ предложил обсудить стратегию с общественностью, а затем рассмотреть на Совбезе.

Судя по пресс-релизам Мининформсвязи, проект стратегии вынесен на общественное обсуждение, в том числе в регионах и ФАО (www.eregion.ru). Вместе с тем участники обсуждения на упомянутой Комиссии Ассоциации юристов России весьма критически отнеслись к стратегии. Они отметили, что при всей размашистости социальноэкономической фразеологии общенационального уровня у нее узковедомственная направленность. Это подтверждают длинные списки мероприятий по обеспечению информбезопасности страны, что вряд ли уместно в многовекторной стратегии построения ИО. Достаточно сравнить эту стратегию, скажем, с программой «Электронная Европа» (2000–2005 гг.), развитие которой нашло отражение в новой программе дальнейшего развития ИО EC по программе i2010, чтобы стало очевидно, что ИО России, как его мыслят разработчики стратегии, – это общество криптологов, компьютеров и каналов связи. В то время как ИО ЕС – это общество людей, которым нужна не только информационная, но и продовольственная безопасность, безопасность частной собственности и личности, охрана здоровья, доступное образование и т.д. Причем все это должно быть сформулировано не в терминах «углубить», «увеличить», «усовершенствовать», а в цифрах, как это сделано в рейтинге развития информационных обществ в странах ООН*, где Россия занимает, увы, 60-е место среди 180 стран мира и 33-е среди 40 стран Европы (о развитии э-правительства в России и ее рейтинге в мировом масштабе см. «ИКС» № 8'2006, с. 67–70).

В свою очередь Минэкономразвития послало в Правительство РФ Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационнокоммуникационных технологий, где представлена текущая идеология ФЦП «Электронная Россия» по линии МЭРТ – www.elrussia.ru. Например, показана «раскладка» целей совершенствования госуправления по заявленным в нем направлениям – административному моделированию, информационным механизмам (учет, доступ, аудит), инфраструктуре доверия, программному обеспечению. Предложены идеи относительно того, какие нормативные акты нужны для создания (внимание!) электронного государства, в частности, на рассмотрении находится ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления» .

Чуть позже Программным офисом МЭРТ по ФЦП «Электронная Россия» была опубликована «Концепция интеграции административной реформы и ФЦП "Электронная Россия"» (www.elrussia.ru/manifest), где показаны роль и место работ по ФЦП при осуществлении административной реформы. В концепции по сравнению с докладом больше внимания уделено идеологическим аспектам: прописаны принципы, которые должны лечь в основу нормативных актов э-государства; описана инфраструктура, которую нужно профинансировать для того, чтобы информатизация государства шла во благо граждан. Вот мнение одного известного эксперта (www.ailev.ru) о роли концепции: «Уже сейчас очевидно, что административная реформа может так и остаться косметическим мероприятием по «утеплению/кондиционированию присутственных мест», превратившись в ремонтную реформу. Есть вероятность, что вместо изменения административных процессов с целью искоренить очереди, компьютеры будут использоваться для управления очередью, а суммы (порядка $100 на одного обратившегося в госорган гражданина) будут потрачены на обустройство присутственных мест, включая информационные плакаты по заполнению вручную «кривых» форм для «кривых» административных процессов. Лучше бы эти деньги выдавали гражданам наличными, тогда они согласятся и в очереди постоять».

Строим проектноориентированное общество?

Это еще раз подтверждает, что в России отсутствует объединяющая всех национальная идея. Чтобы всех примирить, автор этих строк предложил на заседании Комиссии Ассоциации юристов считать, что в России уже построено проектно-ориентированное общество (project-oriented society).

Поисковая машина Google дает 188 тыс. ссылок на использование этого термина. Проектно-ориентированным называется общество, которое применяет проекты/программы и методы проектного менеджмента для организации и управления реализацией большинства мероприятий разного масштаба и сложности. Вот некоторые его свойства:
  • Проекты и программы используются как особые объекты управления в бизнесе, государстве, а также в общественных институтах разного уровня, становясь не только микро-, но и макроэкономической задачей.
  • Может быть рассмотрено как социальная система и определено национальными и региональными границами.
  • Характеризуется наличием специфического опыта проектно-ориентированных компаний, а также развитием других институтов, поддерживающих управление проектами.
Тому, что в России построено проектно-ориентированное общество, есть несколько подтверждений:
  1. Правительство РФ перешло на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР);
  2. Департамент корпоративного управления МЭРТ* сертифицирован по ИСО 9000 на соответствие требованиям к качеству управления проектами (пока не слышно, чтобы другие ведомства подхватили эту инициативу, но лиха беда начало);
  3. четыре национальных проекта России говорят о проектнойориентации на национальном уровне (www.rost.ru).

А что же региональные информатизаторы?
Как говорили классики, без решения общих вопросов, в том числе терминологических, невозможно решать вопросы частные – на каждом шагу будешь спотыкаться. Это чувствуют и региональные информатизаторы .

Именно на региональном уровне предоставляется бо’льшая часть госуслуг. Недостаточно предложить модель э-государства. Надо также выделить круг проблем, решение которых позволит сократить внутренние издержки государства и время на госпроцедуры при предоставлении услуг гражданам, а гражданам даст новые механизмы комфортного взаимодействия с государством.

Информатизация регионов весьма неравномерна. На основе мониторинга и принципов Концепции региональной информатизации 89 субъектов РФ можно разделить на следующие группы:
  • регионы с высоким уровнем информатизации (23% из 89 субъектов Федерации), в которых сформирована нормативная правовая база, в органах госвласти образованы структурные подразделения по управлению процессами информатизации, реализуются программы информатизации, выделяются бюджетные средства, ведутся работы по интеграции информационных систем органов власти, создаются общие информационные ресурсы, телекоммуникации, специализированные организации и подразделения по обслуживанию средств информатизации и оказанию услуг населению;
  • регионы со средним уровнем информатизации (35%), в которых приняты основные нормативные правовые акты по информатизации, разработаны концепции и программы информатизации, в органах госвласти образованы структурные подразделения по управлению процессами информатизации, созданы и функционируют информационные системы органов госвласти субъектов РФ, ведутся работы по организации взаимодействия этих систем с информационными системами органов местного самоуправления;
  • регионы с низким уровнем информатизации (42%), в которых разрабатываются программы информатизации, функционируют отдельные информационные системы органов власти.

Интересно, что нет жесткой связи между социально-экономическим уровнем развития региона и уровнем его информатизации. Региондонор может иметь низкий уровень информатизации, а дотационный регион – высокий. Это еще раз доказывает, что ИКТ лишь фиксируют существующую систему госуправления, но сами по себе не могут ее изменить. Совершенствуют же госуправление в ходе административной реформы (www.ar.economy.gov.ru).

Два стратегических подхода

К осуществлению информатизации оказались успешными – «горизонтальный» (рис. 1), принятый в Ханты-Мансийском АО («ИКС» № 7'2003, с. 23–26; № 12'2005, с. 58–60), и «вертикальный», используемый в Ямало-Ненецком АО (рис. 2). Оба округа относятся к регионам с высоким уровнем информатизации. Оба подхода реализуются программно. Однако в первом случае акцент делается на размещение в регионе заранее определенного набора информационных систем различного назначения, а во втором – на последовательное наслаивание систем учета ресурсов региона: недр, природных, транспортной инфраструктуры, недвижимости (города и поселки), населения, атмосферы и др.

Концепция региональной информатизации Мининформсвязи, а теперь Правительства РФ, это, по сути, ТЗ на создание системы управления устойчивым социально-экономическим развитием региона. И не мудрено, потому что первые версии концепции создали ученые ВНИИ ПВТИ в лице его Научно-методического центра региональной информатизации, которые еще с советских времен занимались проблемой и знали способ ее решения.

На вопрос автора этих строк, почему за 20 лет институт так и не создал тиражируемую на 89 субъектов Федерации систему управления устойчивым социально-экономическим развитием региона, бывший многолетний директор, а ныне первый замдиректора этого института Ю.А. Михеев, болеющий душой за информатизацию регионов, ответил, что на решение этой задачи денег не давали. И вот в ноябре 2004 г. в рамках ФЦП «Электронная Россия» НИИ «Восход» получил более 200 млн руб. на такую систему для Калининградской области. Вот, казалось бы, повод «собрать» регионы и создать наконец требуемую тиражируемую систему, ан нет – деньги канули в Лету, а бедная Россия осталась без жизненно необходимойсистемы. Теперь нам предлагают концепцию региональной информатизации. А не станет ли она «черной дырой», которая будет безвозвратно и непрерывно всасывать народные деньги?

Требуется народное око

Беда информатизации федеральных и региональных органов власти, муниципального самоуправления в том, что пока ни одна из партий парламента России не считает создание информационного общества в России своей политической задачей, как это имеет место в ЕС, и не является народным оком, следящим за действиями исполнительной власти в этой области. И все же на этом поле появились наконец политические игроки.

В решениях июльской конференции «Электронное государство: подходы к реализации и перспективы развития» были сформулированы в адрес Мининформсвязи и МЭРТ предложения по совершенствованию региональной информатизации; одобрены предложенные компанией «Систематика» концепция создания и архитектура типового решения АИС «Электронное правительство региона», основные положения доклада МЭРТ «О совершенствовании госуправления…». Комиссии по ИКТ Сенаторского клуба было поручено разработать план действий по поддержке формирования типового решения «Электронное правительство региона» и его реализации в регионах, предусмотреть возможность разработки критериев эффективности внедрения технологий э-государства на муниципальном и региональном уровнях. Было предложено также разработать соглашение между рабочими органами Комиссии по ИКТ Сенаторского клуба и регионами о совместной деятельности по подготовке типовых требований (стандартов) к АИС «Электронное правительство региона», к осенней сессии Сенаторского клуба организовать его подписание руководством заинтересованных регионов и направить в МЭРТ и Мининформсвязи предложение о поддержке данного соглашения.

* Пока комментарий готовился к печати, стало известно, что отдел новой экономики Департамента корпоративного управления МЭРТ выведен за штат (в ходе внутренней реорганизации структуры министерства, как сообщили в МЭРТ. – Ред.). Часть его вошла в состав вновь образованного отдела с тем же названием в составе Департамента госрегулирования в экономике. Последние 5 лет отдел был в эпицентре реализации и развития ФЦП «Электронная Россия», сопровождал ее по линии МЭРТ (www.economy.gov.ru), был единственным (!)подразделением федеральных министерств и ведомств, сертифицированным по ИСО 9000 на качество управления проектами. Он возглавлял целую структуру формирования общедоступной базы знаний выполненных проектов по линии МЭРТ (www.projects.economy.gov.ru), экспертизы выполненных проектов, формирования ТЗ на новые проекты и стандартизации ПО (www.iaeg.ru).
Заметили неточность или опечатку в тексте? Выделите её мышкой и нажмите: Ctrl + Enter. Спасибо!